Landtag von Baden-Württemberg Drucksache 13 / 2282
13. Wahlperiode 17. 07. 2003
Gesetzentwurf der Fraktion GRÜNE
Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg
A. Zielsetzung
Die schwierige Finanzlage vieler Kommunen hat das Interesse an innovativen, aber auch problematischen Finanzierungsinstrumenten zur Erschließung zusätzlicher Finanzmittel gesteigert. Entsprechende Modelle versuchen in der Regel, steuerliche Konstruktionen nutzbar zu machen (z. B. Cross-Border-Leasing-Geschäfte). Solche Konstruktionen können mit einem hohen Risiko verbunden sein; sie können aber auch der im gesamtstaatlichen Interesse zu berücksichtigenden Gemeinwohlorientierung zuwiderlaufen. Deshalb muss in die Gemeindeanordnung ein Gebot zur Vermeidung besonderer finanzieller Risiken aufgenommen werden.
B. Wesentlicher Inhalt
In die Gemeindeordnung wird ein – aus dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit abgeleitetes – Gebot der Vermeidung besonderer finanzieller Risiken aufgenommen. Solche Risiken liegen vor, wenn besondere Umstände die erhöhte Gefahr eines erheblichen Vermögensschadens begründen. Daran anknüpfend werden die Vorschriften der Gemeindeordnung über die Genehmigungspflicht durch die Bestimmung ergänzt, dass die Genehmigung zu versagen ist, wenn eine Kommune durch ein Rechtsgeschäft, das nicht eine Investition zum Gegenstand hat, einem Dritten steuerliche Vorteile verschafft, um daran zu partizipieren.
C. Alternativen
Keine.
D. Kosten
Soweit es um Cross-Border-Leasinggeschäfte geht, hindert der Gesetzentwurf die Kommunen daran, sich durch solche Geschäfte zusätzliche Finanzmittel zu verschaffen; er bewahrt sie aber auch vor besonderen Risiken.
Eingegangen: 17. 07. 2003 / Ausgegeben: 31. 07. 2003
Der Landtag wolle beschließen, dem nachstehenden Gesetzentwurf seine Zustimmung zu erteilen:
Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg
Artikel 1
Änderung der Gemeindeordnung
Die Gemeindeordnung für Baden-Württemberg in der Fassung vom 24. Juli 2000 (GBl. S. 582, ber. S. 698), geändert durch § 25 des Mittelstandsförderungsgesetzes vom 19. Dezember 2000 (GBl. S. 745), wird wie folgt geändert:
1.§ 77 wird folgender Absatz 3 angefügt:
„(3) Bei der Führung der Haushaltswirtschaft hat die Gemeinde besondere finanzielle Risiken zu vermeiden. Ein solches Risiko liegt vor, wenn besondere Umstände, vor allem ein grobes Missverhältnis bei der Risikoverteilung zu Lasten der Gemeinde, die erhöhte Gefahr eines erheblichen Vermögensschadens begründen. In der Regel ist ein besonderes finanzielles Risiko auch dann zu vermuten, wenn für ein Rechtsgeschäft, das eine Investition nicht zum Gegenstand hat, ein Recht aus dem Bereich außerhalb der Vertragsstaaten der Europäischen Union gewählt wird und die Gemeinde sich langfristig zu einem bestimmten Handeln oder Unterlassen verpflichtet.“
2.§ 87 Abs. 1 wird folgender Halbsatz angefügt:
„; die Genehmigung ist zu versagen, wenn das Rechtsgeschäft nicht eine Investition zum Gegenstand hat, sondern auf die Erzielung wirtschaftlicher Vorteile dadurch gerichtet ist, dass die Gemeinde einem Dritten steuerliche Vorteile verschafft.“
3.§ 102 Abs. 2 erhält folgende Fassung:
„(2) Wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinde sind unter Beachtung betriebswirtschaftlicher Grundsätze, des Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit und des Gebots der Risikovermeidung (§ 77 Abs. 3) so zu führen, dass der öffentliche Zweck erfüllt wird; sie sollen einen Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abwerfen.“
Artikel 2 Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.
15. Juli 2003
Oelmayer, Kretschmann und Fraktion
Begründung
A. Allgemeine Begründung
Die schwierige Finanzlage vieler Kommunen hat das Interesse an innovativen Finanzierungsinstrumenten zur Erschließung zusätzlicher Finanzmittel gesteigert. Entsprechende, vor allem von Finanzinstituten entwickelte Modelle versuchen in der Regel, steuerliche Konstruktionen nutzbar zu machen. So werden beim Cross-Border-Leasing ausländische Steuergestaltungsmöglichkeiten genutzt. Derartige Rechtsgeschäfte sind wegen ihrer außerordentlichen Komplexität, ihrer Abhängigkeit von ausländischem Steuerrecht, ihrer zum Teil extrem langen Laufzeiten, u.U. auch wegen der ungleichen Risikoverteilung mit besonderen Risiken für die Kommunen und die kommunalen Unternehmen verbunden. Solche Modelle sind mit der Stellung der Kommunen im Verband des Gesamtstaates nicht vereinbar.
B. Einzelbegründung
Zu Nummer 1 – § 77 Abs. 3
Der neue Absatz 3 des § 77 soll die Gemeinden vor besonderen Risiken bewahren. Mit Modellen, deren Grundlage insbesondere steuerrechtliche Rechtsvorschriften aus dem Bereich außerhalb der Vertragsstaaten der Europäischen Union sind, ist ein hohes Risiko schon aufgrund ihrer Komplexität verbunden. So umfassen die eigentlichen Vertragswerke in Cross-Border-Leasing-Fällen bis zu 70 englisch abgefasste Verträge mit über 1.000 Seiten. Sie können daher von den Kommunen selbst nicht mehr beurteilt werden, sodass deren Entscheidung nicht das eigentliche Vertragswerk, sondern nur eine Transaktionsbeschreibung zugrunde liegt. Der außerordentliche Beratungsbedarf verursacht hohe Kosten. Die Risiken beginnen mit der Unsicherheit über den Fortbestand der hinter den Steuervorteilen stehenden Vorschriften, sie können sich fortsetzen in einer ungleichen Verteilung des Bonitätsrisikos einzelner Vertragspartner und des Betriebsrisikos der betreffenden Anlage zum Nachteil der Kommune. Die Vorhersehbarkeit wird auch durch die sehr langen Laufzeiten der Verträge erschwert (der Hauptmietvertrag läuft regelmäßig 99, der Rückmietvertrag 20 bis 35 Jahre). Diese beeinträchtigen langfristig die Handlungsfreiheit der Kommune.
Wegen der möglichen hohen Schäden, die den Kommunen entstehen können, ist es zu ihrem Schutz notwendig, den Abschluss besonders risikoreicher Rechtsgeschäfte zu verhindern. Mit dem Gesetzentwurf soll daher in die Vorschrift über allgemeine Haushaltsgrundsätze (§ 77 GO) ein aus dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit abgeleitetes Gebot der Risikovermeidung eingefügt werden (Absatz 3 Satz 1). Dieses Gebot kann sich nur auf besondere finanzielle Risiken erstrecken. Zum einen muss die Wahrscheinlichkeit, dass ein Vermögensschaden eintritt, höher sein, als eine an der dauerhaften Erfüllung des öffentlichen Zwecks orientierte, mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns handelnde Kommune im Geschäftsleben akzeptieren würde. Zum anderen kann es nur um erhebliche Vermögensschäden gehen.
Der Gesetzentwurf enthält in Absatz 3 Satz 2 beide Gesichtspunkte und nennt als besonderen Umstand, der für eine erhöhte Gefahr spricht, beispielhaft ein grobes Missverständnis bei der Risikoverteilung zu Lasten der Kommune. Absatz 3 Satz 3 enthält darüber hinaus eine Regelvermutung, die davon ausgeht, dass das Zusammentreffen der dort genannten Umstände eine „kritische Masse“ für die Annahme eines besonderen finanziellen Risikos bildet.
Zu Nummer 2 – § 87 Abs. 1, 2. Halbsatz
Den Kommunen steht die Nutzung steuerlicher Möglichkeiten grundsätzlich ebenso offen wie Privaten. Sie können also im Zusammenhang mit der Erfüllung ihrer Aufgaben Rechtsgeschäfte so gestalten oder die Form ihres Rechtshandelns so wählen, dass ihnen daraus optimale steuerliche Vorteile erwachsen. Dieser Grundsatz kann aber dann nicht gelten, wenn eine Kommune – wie im Fall von sog. Sale-and-Lease-back-Transaktionen – ein Rechtsgeschäft zu dem Zweck abschließt, einem Dritten einen Steuervorteil zu verschaffen und als Gegenleistung einen Anteil daran zu erhalten. Der Zweck solcher Rechtsgeschäfte ist nicht die Erfüllung einer konkreten öffentlichen Aufgabe, sondern die Erzielung von Einnahmen durch Ausnutzung von Steuergestaltungsmöglichkeiten. Es ist nicht Aufgabe einer Kommune, Dritten gegen Entgelt Steuervorteile zu verschaffen.
Die Ergänzung der Genehmigungsvorschrift des § 87 Abs. 1 GO soll die dargestellten Transaktionen unterbinden. Diese sind kreditähnliche Rechtsgeschäfte und damit genehmigungspflichtig. Aus den genannten Gründen kann eine Genehmigung nicht erteilt werden. Mit dem Bezug auf Rechtsgeschäfte, die auf die Erzielung wirtschaftlicher Vorteile dadurch gerichtet sind, dass die Kommune einem Dritten steuerliche Vorteile verschafft, soll deutlich gemacht werden, dass es sich nicht um die „normale“ Ausnutzung steuerlicher Gestaltungsmöglichkeiten im Zusammenhang mit kommunaler Aufgabenerfüllung handelt. Die Formulierung verlangt nicht eine entsprechende Absicht, sondern lässt es genügen, dass das Rechtsgeschäft objektiv auf die angesprochene Wirkung ausgerichtet ist.
Zu Nummer 3 – § 102 Abs. 2
Das in § 77 Abs. 3 GO geregelte Gebot der Risikovermeidung ist auch bei der Führung von wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde zu beachten (Änderung von § 102 As. 2 GO). Darüber hinaus hat diese Änderung zur Folge, dass die Gemeinden das Gebot bei der Steuerung ihrer Eigen- oder Mehrheitsgesellschaften (§ 103 GO) ebenfalls beachten müssen.
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